Komisarz Danuta Huebner omówiła podział środków, które na politykę spójności chce przeznaczyć Komisja Europejska. Na cel pierwszy (dla regionów, których dochód nie przekracza 75 % średniej unijnej) 78 % dostępnej kwoty, na cel drugi (dla pozostałych krajów i regionów) 17 %, zaś na cel trzeci (europejską współpracę międzyregionalną) 4%.
Pani Komisarz zapowiedziała reformę polityki spójności – uproszczenie procedur, ograniczenie biurokracji, decentralizację. Wśród priorytetów polityki spójności wyliczyła m. in. tworzenie nowych miejsc pracy, wspieranie innowacyjności, inwestycje w potencjał ludzki, oraz rozwój miast, które mogą być lokomotywami rozwoju regionalnego.
"Nie mówię województwa, mówię regiony – tego nauczyli mnie nasi marszałkowie – powiedziała komisarz Huebner, dodając, że Małopolska ma wszelkie szanse by być regionem wzorcowym."
Marszałek Janusz Sepioł powiedział:
Szanowna Pani Komisarz,
Drodzy Państwo,
W dzisiejszym wystąpieniu chciałbym zaledwie dotknąć dwóch bardzo obszernych tematów: doświadczeń i wniosków z wdrażania ZPORR (doświadczeń z perspektywy regionalnej) oraz uwag, które narzuca lektura wstępnej wersji NPR-u, szans i zagrożeń jakie widzimy w tym programie.
Ale proszę mi pozwolić, że rozpocznę od wspomnienia rozmów, które toczyłem z naszym doradcą przedakcesyjnym ponad rok temu. Małopolska realizowała projekt twinningowy z regionem Madrytu i przewinęła się tu cała grupa Hiszpanów prowadzących szkolenia dotyczące polityki regionalnej. Enrice, który spędził w Polsce ponad 2 lata był bardzo optymistycznie nastawiony. Podkreślał, ze Hiszpania nie miała na tą skalę doświadczeń jakie Polacy zdobywali poprzez programy PHARE czy ISPA. Był natomiast zdumiony i bardzo krytyczny w ocenie przygotowań administracji centralnej zwłaszcza Ministerstwa Finansów, spraw informatycznych, prawnych – przypomniał, że w odpowiednim Ministerstwie Hiszpańskim pracowało przez ponad 2 lata nad tymi zagadnieniami ponad 600 osób.
To był dobry ekspert. Jego przewidywania sprawdziły się w wysokim stopniu. Wdrażenie europejskiej polityki spójności od maja 2004 (a właściwie od stycznia 2004) zastało nas nieprzygotowanymi od strony prawnej i informatycznej. Dość powiedzieć, że ostatnie rozporządzenia wydawane były z końcem roku, na dniach grozi nam nowe „Uzupełnienie ZPORR”, brak jest notyfikacji niektórych działań, etc. Nie chcę tutaj rozdzierać szat, to jasne że wielu spraw nie dało się z góry przewidzieć, ale nie ulega wątpliwości iż działaliśmy i działamy w warunkach ogromnej niepewności, zmian reguł gry, i za decyzje podejmowane „mimo wszystko” ponosimy często gorzkie konsekwencje, a w każdym razie jesteśmy za większość powstałych z tych powodów konfliktów obwiniani – ponosimy koszt polityczny.
Natomiast nie ulega żadnej wątpliwości, że absolutnie nie potwierdziły się obawy niedoboru projektów czy braku środków własnych. Jesteśmy wręcz ofiarami sukcesu. Zostaliśmy zalani falą projektów. Można by rzecz, że wywołaliśmy wielki ruch projektowy. Nie tylko samorządy, ale uczelnie, szpitale, instytucje kultury, NGO – wykonały wielką pracę i często zaangażowały poważne środki. Już w I naborze mogliśmy rozdzielić 60% środków. Ten pierwszy nabór to 482 wnioski z czego 366 (76%) przeszło ocenę formalną, 271 (56%) Panel Ekspertów a 122 (25%) zostały wybrane do realizacji. Obecnie trwające nabory, zwłaszcza przy tragicznej zmianie wartości euro wyczerpują praktycznie wszystkie pozostałe jeszcze środki. II połowa 2005 roku i cały 2006 rok to będą już tylko zadania z zakresu monitoringu, kontroli i sprawozdawczości.
Można ten fenomen traktować jako wielkie sukces i chyba nim jest. Wiele naprawdę ważnych i spektakularnych dla regionu projektów zostanie zrealizowanych.
Ale doświadczenia pierwszych miesięcy pozwalają także sformułować wnioski krytyczne.
Po pierwsze ZPORR jest wyraźnie programem zbyt szerokim i zbyt małym. W skali finansowej w ostatniej chwili wrzucono do niego służbę zdrowia i edukację, a także regionalne strategie innowacji. Doszło w nim co gorsza do pomieszania celów regionalnych i lokalnych. Propaganda, zwłaszcza przedreferendalna, przedstawiła program jako remedium na całe zło. Zaś program regionalny jeśli ma wywołać regionalną zmianę albo musi dotykać regionalnych priorytetów albo dotyczyć spraw lokalnych ale z możliwością oddziaływania na skalę masową. Inaczej nie wywoła on istotnej zmiany.
Program rozmywa się pomiędzy problematykę regionalną a lokalną bo poziomu lokalnego nie sposób z niego wyeliminować.
Ale chyba poważniejszym błędem było stworzenie zbyt dogodnych warunków finansowych. 75% dotacji unijnej i 10% dopłaty z budżetu w całym III priorytecie to warunki niezwykle komfortowe, nieporównywalne nawet z projektami PHARE. Obietnica 10% dopłaty budżetowej była błędem, niepotrzebnym wydatkiem, zwłaszcza że okazało się, że pochodzi ona ze środków na kontrakty wojewódzkie. Kontrakty zostały w ten sposób zdewastowane, nie mogły służyć jako programy kompensacyjne. Interweniując tam, gdzie brak funduszy Co gorsza to rozwiązanie zaostrzyło jeszcze walkę o projekty ZPORR-owskie.
Mamy zatem sytuację paradoksalną. Z jednej strony ewidentny sukces: wielki ruch projektowy, zdecydowanie zdany egzamin przez instytucje wdrażające (służby urzędów, panele ekspertów, komitety sterujące), za dwa lata naprawdę będzie co pokazać i zmieni się w wielu aspektach oblicze regionów. Ale z drugiej strony mamy atmosferę frustracji. Szczególnie wójtów i burmistrzów. Zdecydowana większość projektów jest lub będzie odrzucona, poważne wydatki na przygotowanie projektów będą (na razie) zmarnowane, wiele lokalnych karier politycznych będzie złamana – jaka jest bowiem przyszłość wójta, którego jeden i drugi projekt nie przeszedł oceny formalnej lub eksperckiej?
Jesteśmy – zarządy województw, urzędnicy, uczestnicy paneli ekspertów – pod wielką presją. I wszystkie zaordynowane przez centralę wstrząsy typu : zmiany składu Komitetów Sterujących, próba przenoszenia na nas ryzyka kursowego, kolejne poważne zmiany uzupełnień są naprawdę wielkimi problemami i ograniczają możliwości przedstawienia ZPORR jako ewidentnego sukcesu.
Mówię o tym z naciskiem dlatego, iż mamy pełną świadomość, iż to co robimy to tak naprawdę pilotaż. Od jego wyniku zależy w dużej mierze samodzielność regionalnych programów operacyjnych w przyszłości.
I nie ma żadnej wątpliwości, iż w tej sprawie prowadzona jest czarna propaganda przynajmniej na trzech kierunkach. Zwolennicy centralizacji programów chętnie przestawiają pracownikom Komisji krwiste historie pokazujące nieudolność a przede wszystkim korupcję i nepotyzm w gospodarowaniu środkami unijnymi.
Druga linia krytyki idzie od samorządów lokalnych, zwłaszcza dużych miast, które zorientowały się, że ZPORR tak naprawdę wywołał zmianę ustrojową. Polski system samorządu to idea równoległości, niehierarchiczność gminy, powiatu, regionu. Nie ma żadnych relacji pomiędzy ich budżetami. ZPORR spowodował wyróżnienie regionu w procesie wdrożenia. To nowa sytuacja. W pewnym sensie powiaty i gminy stały się klientami regionów. Stąd postulaty aby regiony stawały w tej samej kolejce po środki np. w jakiejś narodowej agencji zarządzającej.
Trzeci wreszcie obszar strukturalnego konfliktu to układ wojewoda – marszałek. Wprawdzie wojewodowie w systemie wdrażania posiadają funkcję czysto techniczną, funkcję służby finansowej, to jednak w wielu regionach można wskazać przykłady, że wojewodowie, którzy są jednak przede wszystkim politykami chętnie podkreślają potknięcia w wdrażaniu lub dają wyraźnie do zrozumienia, że zrealizowaliby to inaczej, lepiej i są kluczowymi decydentami. To w końcu ich podpis widnieje na umowie przekazującej środki.
Są to kwestie nie obojętne wobec sprawy najważniejszej, czyli struktury przyszłego Narodowego Planu Rozwoju.
To zastanawiające, że projekt tego dokumentu wywołał słabe echo medialne i w gruncie rzeczy wątłą debatę programową.
Opozycja zastosowała unik, a główny autor skoncentrował się obecnie na innej działalności.
Niewątpliwie na pierwszy plan w dyskusji o ZPORR wysunął się dylemat czy to szeroki formułowany w kategoriach politycznych plan rozwoju kraju czy raczej instrumentalny plan wykorzystania pomocy unijnej dla przyjętych gdzie indziej celów. W tej pierwszej roli dokument się nie sprawdza gdyż trudno przejść do porządku dziennego nad pominięciem takich wątków jak dochodzenie do EURO, prywatyzacja, reforma służby zdrowia, kształt polityki demograficznej (tym prorodzinnej). Ale z pewnością jest to dokument o daleko szerszych ambicjach niż model drugi (plan wykorzystania pomocy unijnej). Jeśli jednak traktować go przede wszystkim jako opis polskiego modelu polityki spójności to uderzająca jest niezwykle skomplikowana struktura tego tekstu. Nie ma żadnego prostego przełożenia pomiędzy.
Są też wątpliwość o większym ciężarze gatunkowym. Np. czy teza o wielo funduszowych programach operacyjnych jest w ogóle do utrzymania?
Jaki jest sens centralnego programu operacyjnego rozwoju regionalnego (którego notabene głównym uwarunkowaniem są wydatki z ... Krajowego Funduszu Mieszkaniowego). Czy nie jest przesadą 37 programów operacyjnych – co oznacza 37 instytucji zarządzających – KTO NAD TYM ZAPANUJE ???
Nie chcę przeprowadzać tu poważniejszej krytyki, tym bardziej, że premier Hausner właśnie zaproponował daleko idące zmian w dokumencie NPR.
Największa wartość NPR zwłaszcza z naszego punktu widzenia jest teza o celowości 16 regionalnych programów operacyjnych.
Po doświadczeniach ZPORR-u wiemy, trochę lepiej, iż samodzielne zarządzanie programem operacyjnym to wielkie wyzwanie ale też wielka szansa na lepsze dostosowanie struktury środków unijnych do realnych i specyficznych potrzeb każdego z regionów. Dziś mamy do czynienia z urawniłoczką.
Ale NPR tak z tego powodu popierany przez wszystkich marszałków, zawiera jeszcze część niezwykle niebezpieczną – aneks o koniecznych zmianach instytucjonalnych, aneks który można by nazwać "pocałunkiem śmierci".
Opisuje on bowiem program bardzo głębokich zmian polityczno – ustrojowych przedstawiony jako warunek uruchomienia regionalnych programów. Wzmocnienie pozycji marszałka (wybory bezpośrednie?), samorządowa służba cywilna, przedefiniowanie zadań i roli województw , likwidacja części powiatów etc. to niezwykle trudny program legislacyjny, który na dodatek miałby być realizowany w trakcie zmiany rządu. Jeśli to jest warunek 16 samodzielnych programów – a tak to jest formułowane - to 16 programów nie będzie. Ten tekst dostarcza amunicji jego przeciwnikom. W końcu każda propozycja zmian oznacza krytyczną ocenę aktualnego stanu. Zastanawiające jest jednak to, że ten pakiet reform nie zakłada żadnych zmian kompetencyjnych, które mogłyby uprościć schemat wdrożenia SRR. Mogłoby to na przykład dotyczyć przejęcia przez regiony drugorzędnych dróg krajowych (tzw. Dwucyfrowych) co pozwoliłoby ograniczyć program operacyjny drogownictwa tylko do środków Funduszu Spójności (część planowa z EROF trafiłoby do programów regionalnych - przykłady takie można mnożyć).
Konkludując chciałbym powtórzyć następujące tezy:
ZPORR okazał się sukcesem ponad oczekiwania. Jego cele będą osiągnięte, a województwa stały się ofiarami tego nadmiernego sukcesu. Panuje jednak frustracja i narastający brak zaufania – często podgrzewany politycznie. To zrozumiałe, jeśli uświadomimy sobie, że rozczarowanych potencjalnych beneficjentów jest kilka razy więcej niż rozradowanych beneficjentów rzeczywistych . Województwo jako instytucja pośrednicząca ponosi większość moralnych (czytaj politycznych) kosztów wszystkich kłopotów z wdrażaniem – kłopotów wywołanych w ogromnej mierze przez administrację centralną (terminy!). Jesteśmy – jako znajdujący się najbardziej – obiektem tej frustracji.
Trudno sobie wyobrazić aby NPR ostał się w tym stanie. Popieramy jego główną tezę dotyczące wdrażania tzn. o 16 programach regionalnych. Niełatwo jest popierać program tylko dla 1 tezy. Natomiast musimy się przeciwstawić twierdzeniu o zmianach instytucjonalnych jako zmianach całkowicie warunkujących proponowane w NPR rozwiązania. Popieramy zaproponowane kierunki reform instytucjonalnych. Ale 16 programów operacyjnych jest potrzebne nawet przy braku tych reform. To ważne stwierdzenie, bo decyzja o strukturze wdrażania NPR-u może, ba musi zapaść wcześniej niż możliwe są jakiekolwiek reformy. A wówczas to warunki realizacji polityki spójności będą petryfikowały sytuację ustrojową polskich regionów.
Po zakończeniu konferencji Pani Komisarz Danuta Huebner odwiedziła też dwa miejsca realizacji projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach ZPORR. Było to Audytorium Maximum UJ przy ul. Krupniczej 35 (wartość całego projektu 39 097 700 zł, wartość dofinansowania 29 323 200 zł) oraz Opera Krakowska przy ul. Lubicz 48 (wartość całego projektu 49 696 024,98 zł, wartość dofinansowania 37 272 019 zł).
