Projeky Uchwały Walnego Zgromadzenia Związku Województw RP w sprawie projektu ustawy o polityce miejskiej państwa i współpracy jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie
Duże miasta stają się ośrodkami zaspakajania potrzeb coraz większej liczby mieszkańców naszych województw, a wskutek migracji ludności zajmują coraz to nowe tereny i intensyfikują zabudowę w centrum. Tradycyjne tereny rolnicze i pobliskie mniejsze miejscowości są wchłaniane przez rozrastające się miasta tworząc strefy podmiejskie. Wraz z rozwojem obszaru zurbanizowanego jego struktura staje się coraz bardziej złożona, a otoczenie przejmuje niektóre funkcje miasta centralnego. Powoduje to powstawanie wielu konfliktów między miastami a otoczeniem. W dużym stopniu wynikają one z braku świadomości istnienia współzależności pomiędzy rozwojem sąsiadujących ze sobą jednostek. Jeśli do tego wszystkiego dodamy ciągły brak dostatecznej infrastruktury technicznej, transportowej i społecznej oraz zaplecza instytucjonalnego i koordynacyjnego, otrzymamy skalę nowych wyzwań jakie stoją przed samorządami województw.
Mając więc na uwadze fundamentalne znaczenie miast – zarówno dużych ośrodków metropolitalnych, jak i małych i średnich ośrodków miejskich – dla rozwoju społeczno-gospodarczego na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym, Związek Województw RP z uwagą i uznaniem odnosi się do faktu podjęcia publicznej dyskusji zmierzającej do wypracowania właściwej formuły prowadzenia polityki miejskiej państwa, rozumiejąc, że inicjatywa ta wychodzi naprzeciw zachodzącym w Polsce dynamicznym procesom urbanizacji i postępu cywilizacyjnego. Związek Województw RP dostrzega fakt, iż konieczne jest uporządkowanie spraw związanych ze współpracą jednostek samorządu terytorialnego, szczególnie w kontekście obszarów miejskich oraz, że bardzo ważne jest opracowanie i prowadzenie zintegrowanej, skoordynowanej polityki miejskiej i metropolitalnej, zgodnej w założeniach z Kartą Lipską i Agendą Terytorialną UE. Jednocześnie, w konsekwencji pogłębionej analizy wypracowanych dotychczas propozycji rozwiązań w przedmiotowym zakresie, Związek Województw RP wyraża opinię, że projektowane regulacje w bardzo ograniczonym zakresie odpowiadają na rzeczywiste potrzeby, oczekiwania i wyzwania dotyczące polityki miejskiej państwa oraz stanowią zaprzeczenie idei solidarności oraz mogą prowadzić do podważenia zasady spójności terytorialnej.
W nawiązaniu do projektu ustawy z dnia 14.10.2008 r. o polityce miejskiej państwa i współpracy jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie Związek Województw RP stoi na stanowisku, iż:
1. Zakres regulacji proponowany w ustawie wobec braku podstaw programowych i finansowych polityki miejskiej rządu jest przedwczesny. Formułowanie instrumentów prawnych powinno zostać poprzedzone sformułowaniem czytelnej strategii, określającej cele, priorytety oraz ramy finansowe polityki miejskiej rządu. Rekomenduje się, aby właściwym celem tej polityki było: (a) wzmacnianie funkcjonalnych powiązań występujących w wyodrębnionych układach osadniczych, w szczególności w obszarze: rozwoju kapitału ludzkiego i rynku pracy, centrów innowacji i wysokich technologii, zintegrowanego transportu, ochrony środowiska oraz w konsekwencji (b) poprawa jakości usług publicznych, prowadząca do podnoszenia konkurencyjności.
2. Formułowanie założeń programowych i finansowych polityki miejskiej państwa powinno uwzględniać potrzebę umiejętnego wkomponowania tej polityki w ramy generalne projektowanego obecnie systemu zarządzania polityką rozwoju państwa, a także zapewnienia spójności programowej oraz implementacyjnej polityki miejskiej państwa z polityką regionalną i politykami sektorowymi.
3. W odniesieniu do tytułu przedmiotowej ustawy, należy podkreślić, że jest on nieadekwatny do zakresu zawartych w ustawie regulacji. Z analizy zapisów projektu ustawy wynika, że jej właściwym przedmiotem nie są kompleksowe regulacje dotyczące polityki miejskiej państwa, lecz określenie (alternatywnego) trybu tworzenia obszarów metropolitalnych oraz sposobu zarządzania wyodrębnionymi układami przestrzennymi (zespoły metropolitalne i zespoły miejskie).
4. Warunkiem wykonywania polityki miejskiej jest wypracowanie mechanizmu jej finansowania, opartego na wyodrębnionej celowo puli środków finansowych oraz czytelnie zdefiniowanych zasadach (kryteriach) alokowania tych środków.
5. Instrumenty polityki miejskiej państwa powinny obejmować: elastyczne mechanizmy prawne, system celowych zachęt ekonomicznych, pobudzających i mobilizujących do podejmowania dobrowolnej współpracy pomiędzy ustrojowo umocowanymi podmiotami władzy publicznej.
6. Rozwiązania polegające na budowaniu nowego instrumentarium prawnego dla wzmacniania funkcji, które metropolie mogą pełnić w oparciu o obowiązujące podstawy formalno-prawne, jest działaniem nieuzasadnionym, które może mieć negatywne konsekwencje dla spójności terytorialnej państwa, zwłaszcza w układzie wewnątrzregionalnym – poprzez proces koncentracji zasobów w silnym centrum rozwojowym, kosztem obszarów peryferyjnych, prowadzący do utrwalania i pogłębiania podziałów oraz zróżnicowań. Tworzenie regulacji prawnych, nieadekwatnych do realnych potrzeb podmiotów, będących adresatami tych rozwiązań, prowadzić będzie do konfliktów kompetencyjnych, narastającej rywalizacji – zarówno w układzie regionalnym, jak i ogólnokrajowym.
7. Wątpliwości budzi zakres polityki miejskiej zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Zakres przedmiotowy polityki miejskiej ma obejmować szereg zadań publicznych, których realizacja należy do kompetencji samorządu lokalnego, jak i regionalnego. W kontekście wskazania Rady Ministrów, jako podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie polityki miejskiej oraz faktu tworzenia nowych podmiotów władzy publicznej, powoływanych do zarządzania wyodrębnionymi układami prowadzenia polityki miejskiej zachodzi wątpliwość co do praktycznego sposobu podziału władzy i kompetencji względem podmiotów ustrojowo upoważnionych do realizacji zadań publicznych i sposobu ich przekazywania. W sytuacji zaniechania przeprowadzenia klarownego podziału kompetencji – zachodzi obawa dotycząca możliwości występowania realnych konfliktów kompetencyjnych pomiędzy tymi podmiotami. Dotyczy to także relacji z samorządem województwa wyposażonym w kompetencję do realizacji zadań o zasięgu ponadlokalnym, a taki charakter mają niewątpliwie zadania przypisywane zespołom metropolitalnym. Przedmiotowa ustawa nie przewiduje także udziału przedstawicieli samorządu województwa na etapie tworzenia obszaru metropolitarnego w drodze rozporządzenia Rady Ministrów.
8. Ustawa przewiduje udział marszałka województwa w składzie zarządu zespołu metropolitalnego, będącego organem wykonawczym zespołu metropolitalnego. W sytuacji, kiedy w samym zgromadzeniu zespołu (organ stanowiący i kontrolny) brak przedstawicieli województwa, trudnym do uzasadnienia jest angażowanie marszałka w prace zarządu i tym samym zobowiązanie go do wykonywania uchwał zgromadzenia czy budżetu zespołu oraz gospodarowanie jego mieniem. Zapisy te są wadliwe, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę możliwość podjęcia przez zgromadzenie uchwał niezgodnych z kierunkiem polityki prowadzonej przez samorząd województwa.
9. W projekcie ustawy pominięto rolę samorządu województwa jako organu kształtującego i prowadzącego politykę regionalną w województwie. Województwa oczekują na zakończenie prac nad Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, w tym sformułowania polityki miejskiej i określenia obszarów metropolitalnych. Zgodnie z projektem ustawy inicjatywa powołania obszaru metropolitalnego ma pochodzić od zainteresowanych gmin, przy czym w procesie weryfikacji przed ustanowieniem przez Radę Ministrów nie przewiduje się udziału samorządu województwa, który prowadzi politykę przestrzenną na szczeblu regionalnym. Proponowane rozwiązania ustawy nie mają umocowania w obowiązującym w Polsce systemie prawa w kontekście ingerencji w autonomię samorządu terytorialnego w zakresie planowania przestrzennego.
10. Wątpliwości budzi usytuowanie formalne nowych struktur administracyjno-przestrzennych („zespoły miejskie” i „zespoły metropolitalne”), planowanych do tworzenia w myśl projektowanej ustawy. Przewiduje się, że działania tego rodzaju struktur oraz tworzone przez nie dokumenty będą wiążące dla jednostek samorządu lokalnego wchodzących w skład zespołu pomimo zapisu, że struktury te nie stanowią jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Budzi wątpliwość, w jakim stopniu organ, powołany w trybie administracyjnym, może ingerować w zadania organów, pochodzących z wyboru powszechnego (rady, wójtowie, burmistrzowie, prezydenci). Jedyną próbą określenia relacji pomiędzy nowymi strukturami władzy, a umocowanymi ustrojowo organami władzy publicznej na poziomie regionalnym i lokalnym jest utworzenie komisji metropolitalnej. W tym kontekście wątpliwości budzi zapis, iż ustalenia ww. komisji – ciała powołanego w trybie administracyjnym – stanowią rekomendacje o nieokreślonym statusie dla zarządu województwa przy przygotowaniu projektów uchwał sejmiku województwa, w tym stanowienia prawa miejscowego.
Na obecnym etapie prac nad ustawą Związek Województw RP proponuje:
• Ograniczyć tworzenie rozwiązań prawnych, generujących nowe struktury władzy i kompetencji.
• Ustanowić samorząd województwa jako ustawowy podmiot współodpowiedzialny za prowadzenie polityki miejskiej i metropolitalnej państwa. W konsekwencji należałoby dokonać odpowiednich zmian w ustawach o samorządzie województwa, o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz o finansach publicznych, a także w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
• Samorządy województw opracowały plany zagospodarowania przestrzennego obszarów metropolitalnych. Zapisy dotyczące ich uzgodnień należy włączyć do nowelizowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując samorząd województwa jako odpowiedzialny za takie opracowania.
• Do uzgadniania działań planistycznych, programowych i realizacyjnych na obszarach miejskich i metropolitalnych należy powołać spośród przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiaty) rady obszarów miejskich i metropolitalnych do bieżącej współpracy z samorządem województwa.
• Ustanowić samorząd województwa odpowiedzialnym za określenie przestrzennego zasięgu tych obszarów.
• W samorządzie województwa należy określić struktury odpowiedzialne za realizację działań publicznych na obszarach miejskich i metropolitalnych.
• Dostosować projekt ustawy do nowelizowanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
• Oszacować skutki finansowe wprowadzonych rozwiązań prawnych dla budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Związek Województw RP, uznając konieczność wykorzystania potencjału miast, szczególnie metropolii na rzecz wzmocnienia ich pozycji konkurencyjnej w Europie oraz zdynamizowania rozwoju regionów, wnosi o ustalenie ram prawnych dla funkcjonowania metropolii i polityki miejskiej umożliwiających budowę spójnego systemu gospodarki przestrzennej, zharmonizowanej z procesami rozwoju i ochrony środowiska oraz realizacją inwestycji celu publicznego przy uwzględnieniu roli samorządu województwa.
Związek Województw RP wyraża nadzieję, że prace nad projektem ustawy o polityce miejskiej państwa i współpracy jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie, będą kontynuowane w duchu Karty Lipskiej i Agendy Terytorialnej UE oraz projektu tzw. Zielonej Księgi.
W związku z powyższym Związek Województw RP uznaje za konieczne kontynuowanie prac nad projektem ustawy w duchu powyższych propozycji i założeń oraz deklaruje wolę aktywnego zaangażowania się w te prace.
